Комментарий к Федеральному закону от 24.07.2007 N 212-ФЗ

11.06.2015

Федеральный закон от 24.07.2007 N 212-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности" (далее - Закон N 212-ФЗ) состоит из семи статей, каждая из которых вносит изменения в те или иные законодательные акты Российской Федерации, например в Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ), Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации (КоАП РФ), Федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".

Сразу оговоримся, что положения Закона N 212-ФЗ можно условно подразделить на две группы:
1) изменения, внесенные в нормативные акты, содержащие положения, касающиеся уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, которые находятся в собственности либо государства, либо муниципальных образований;
2) положения, которые не устанавливают каких-либо новых правил, не регулируют процедуру приобретения прав на земельные участки, а только уточняют уже действующие нормы, приводят их в соответствие с действующим законодательством и внутренней логикой конкретного документа, в котором такие положения содержатся.
Таким образом, эти изменения можно назвать корректирующими уже действующее законодательство.
Необходимо отметить, что большинство статей Закона N 212-ФЗ вступает в силу по истечении 90 дней со дня его опубликования. Что касается положений Закона N 212-ФЗ, имеющих иные даты вступления в силу, то они будут указаны по мере комментирования этих положений.
Статья 2 Закона N 212-ФЗ содержит положения, изменяющие и дополняющие нормы Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ).
К уточняющим содержание уже существующих норм следует отнести изменения, внесенные в ст. 22 ЗК РФ.
Согласно п. 9 ст. 22 ЗК РФ (в прежней редакции) при аренде земельного участка, находившегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более пяти лет арендатор земельного участка имел право в пределах срока договора аренды земельного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу, в том числе права и обязанности, указанные в п. п. 4 и 5 настоящей статьи Кодекса, без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления.
Таким образом, права арендатора земельного участка на передачу своих прав и обязанностей по договору аренды третьим лицам являлись абсолютными, то есть не зависящими от воли законодателя.
В соответствии с изменениями, внесенными в вышеприведенную норму ЗК РФ Законом N 212-ФЗ, данные права арендатора земельного участка могут быть ограничены положениями федеральных законов Российской Федерации.
Как явствует из содержания нормы п. 9 ст. 22 ЗК РФ, арендатор имеет право передавать третьим лицам свои права и обязанности по договору аренды земельного участка, в том числе права, предусмотренные п. п. 4 и 5 ст. 22 настоящего Кодекса.
Однако п. 4 ст. 22 ЗК РФ содержит следующее установление: "Размер арендной платы определяется договором аренды. Общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут быть установлены Правительством Российской Федерации".
Иными словами, ни о каких правах арендатора, которые могли бы быть переданы им третьим лицам, в данном пункте ст. 22 ЗК РФ речь не идет.
Поэтому представляется вполне уместным уточнение законодателя о том, что перечень прав, которые в числе прочих могут быть переданы арендатором третьим лицам, содержится в п. п. 5 и 6 ст. 22 ЗК РФ.
Напомним, что в вышеуказанных пунктах ст. 22 ЗК РФ содержится указание на такие права арендатора земельного участка, как:
- право отдавать арендные права земельного участка в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное, а также
- право передавать арендованный земельный участок в субаренду в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное.
Весьма существенные изменения внесены в ст. 36 ЗК РФ.
Напомним читателям журнала, что данная статья включена в гл. 5 "Возникновение прав на землю" ЗК РФ и содержит положения, касающиеся приобретения прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения.
Законом N 212-ФЗ в несколько ином ключе изложен абз. 2 п. 1 ст. 36 ЗК РФ, согласно новой редакции которого, если иное не установлено федеральными законами, исключительные права на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений.
Отмечается также, что вышеуказанное право осуществляется гражданами и юридическими лицами в порядке и на условиях, которые установлены ЗК РФ, федеральными законами.
Представляется, что к таким федеральным законам можно в первую очередь отнести Федеральный закон от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Кроме того, Закон N 212-ФЗ дополнил ст. 36 ЗК РФ п. 1.1, который содержит положения, регламентирующие порядок определения цены, по которой продаются земельные участки, находящиеся в собственности государства или муниципальных образований, собственникам зданий, строений и сооружений, расположенных на этих земельных участках.
Согласно п. 1.1 ст. 36 ЗК РФ (в ред. Закона N 212-ФЗ) данная цена устанавливается соответственно органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.
Конкретно порядок определения цены этих земельных участков, их оплаты предусматривается в отношении:
- земельных участков, находящихся в федеральной собственности, - Правительством РФ;
- земельных участков, которые находятся в собственности субъектов Российской Федерации или государственная собственность на которые не разграничена, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
- земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, - органами местного самоуправления.
Необходимо отметить, что ст. 36 ЗК РФ дополнена п. 1.2, положения которого также посвящены определению цены земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.
Так, установлено, что цена данных земельных участков не может превышать их кадастровую стоимость.
Кроме того, важным представляется положение п. 1.2 ст. 36 ЗК РФ, согласно которому до установления Правительством РФ, органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления порядка определения цены земельного участка эта цена устанавливается в размере его кадастровой стоимости.
Важным представляются и изменения, внесенные в п. 4 ст. 36 ЗК РФ.
В предыдущей редакции ЗК РФ положения п. 4 ст. 36 сводились к следующему:
"В случае если помещения в здании, расположенном на неделимом земельном участке, закреплены за несколькими казенными предприятиями и государственными или муниципальными учреждениями, данный земельный участок предоставляется одному из этих лиц на основании решения собственника земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование, а другие из этих лиц обладают правом ограниченного пользования земельным участком для осуществления своих прав на закрепленные за ними помещения".
В новой редакции ЗК РФ п. 4 ст. 36 изложен следующим образом:
"В случае если помещения в здании, расположенном на неделимом земельном участке, закреплены за несколькими казенными предприятиями и государственными или муниципальными учреждениями, данный земельный участок предоставляется лицу, во владении которого находится большая площадь помещений в здании, в постоянное (бессрочное) пользование, а другие из этих лиц обладают правом ограниченного пользования земельным участком для осуществления своих прав на закрепленные за ними помещения".
Таким образом, можно сделать вывод о том, что законодателем уточнено лицо, которому предоставляется земельный участок.
Если ранее собственник данного земельного участка (Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование в лице уполномоченных органов) самостоятельно определял лицо, которому подлежал передаче земельный участок, то в настоящее время данный участок передается тому лицу, которое владеет большей площадью помещений в здании.
Здесь необходимо отметить, что положения п. 4 ст. 36 ЗК РФ, как следует из буквальной трактовки данной нормы, касаются только помещений, но не строений, зданий и сооружений.
Однако законодательного разграничения между понятиями "здание", "сооружение", "помещение", "строение" не существует.
Согласно общепринятой терминологии под сооружением можно понимать инженерно-строительный объект, предназначенный для выполнения общих функций процесса производства (мосты, вышки, скважины), причем данный объект относится к основным средствам производства.
Что касается определения такого термина, как "помещение", то его определение было дано в Федеральном законе от 15.06.1996 N 72-ФЗ "О товариществах собственников жилья" (далее - Закон N 72-ФЗ), который в настоящее время не действует.
В силу ст. 1 Закона N 72-ФЗ под помещением понималась единица комплекса недвижимого имущества (часть жилого здания, иной связанный с жилым зданием объект недвижимости), выделенная в натуре, предназначенная для самостоятельного использования для жилых, нежилых или иных целей, находящаяся в собственности граждан или юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Определения термина "здание" в законодательных актах Российской Федерации не содержится.
Однако в Комментариях к Гражданскому кодексу Российской Федерации (под ред. Т.Е. Абовой, М.М. Богуславского, А.Ю. Кабалкина, А.Г. Лисицына-Светланова. - Юрайт-Издат, 2005) авторы приводят собственное определение такого понятия: под зданием понимается разновидность архитектурно-строительного сооружения, предназначенного для целей пребывания в нем людей.
Что касается определения термина "строение", то читателям журнала необходимо иметь в виду, что строение бывает двух типов - жилое и нежилое.
В теории права под жилым строением можно понимать отдельно стоящую постройку (например, дом) постоянного типа, рассчитанную на длительный срок эксплуатации, вся или не менее половины площади которой используется и, главное, предназначена для проживания.
В то же время под нежилым строением подразумевается отдельная стоящая постройка, предназначенная для использования в производственных, торговых, складских, лечебно-санитарных, культурно-просветительных, административных и иных целях.
В силу изменений, внесенных Законом N 212-ФЗ в ЗК РФ, устанавливается гарантия соблюдения прав собственников зданий, сооружений и помещений, располагающихся на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Во введенном Законом N 212-ФЗ п. 5 ст. 36 ЗК РФ содержатся положения, касающиеся перечня документов, которые должны быть представлены вместе с заявлением на приобретение прав на земельный участок.
Установлено, что данный перечень утверждается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию земельных отношений.
Кроме того, в п. 5 ст. 36 ЗК РФ (в ред. Закона N 212-ФЗ) закреплено, что ни исполнительные органы государственной власти, ни органы местного самоуправления не имеют права требовать от заявителя представления документов, не предусмотренных вышеуказанным перечнем.
В соответствии со ст. 3 Закона N 212-ФЗ в новой редакции изложена ст. 2 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 137-ФЗ).
В прежней редакции п. 1 ст. 2 Закона N 137-ФЗ предусматривалось, что при продаже в соответствии с правилами, установленными ст. 36 ЗК РФ, находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений стоимость таких земельных участков определялась в порядке, установленном п. п. 2 и 3 ст. 2 Закона N 137-ФЗ.
В соответствии с Законом N 212-ФЗ данные правила претерпели весьма существенные изменения.
В настоящее время ст. 2 Закона N 137-ФЗ (в ред. Закона N 212-ФЗ) разделяет всех собственников зданий, строений и сооружений, расположенных на земельных участках, на две категории с различным правовым режимом. Причем лица, входящие в первую категорию, имеют более льготный режим по сравнению с лицами, отнесенными ко второй категории.
Пункт 1 ст. 2 Закона N 137-ФЗ (в новой редакции) устанавливает перечень лиц, которым до 1 января 2010 г. осуществляется продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
К таким лицам относятся (первая категория):
- коммерческие организации и индивидуальные предприниматели, являющиеся собственниками расположенных на таких земельных участках зданий, строений, сооружений, в том числе возведенных на месте разрушенных или снесенных либо реконструированных зданий, строений, сооружений, если эти здания, строения, сооружения были отчуждены из государственной или муниципальной собственности;
- граждане и некоммерческие организации, являющиеся собственниками расположенных на таких земельных участках зданий, строений и сооружений, если право собственности вышеуказанных лиц на эти здания, сооружения, строения возникло до вступления в силу ЗК РФ и если федеральными законами для вышеуказанных собственников не предусмотрен иной порядок приобретения земельных участков в собственность.
Для лиц первой категории установлен и ряд льгот, которые сводятся к следующему.
При приобретении вышеуказанными лицами земельных участков, на которых расположены принадлежащие им здания, строения, сооружения, их цена устанавливается субъектами Российской Федерации в пределах:
- 20% кадастровой стоимости земельного участка, расположенного в городах с численностью населения свыше 3 млн человек;
- 2,5% кадастровой стоимости земельного участка, расположенного в иной местности.
Утверждено также правило, согласно которому до установления субъектами Российской Федерации цены земельного участка применяется наибольшая для соответствующей местности цена земельного участка.
Кроме того, определено новое полномочие органов государственной власти.
При приобретении вышеуказанными лицами в собственность земельных участков, находящихся в государственной собственности, органы государственной власти могут устанавливать запрет на строительство, реконструкцию зданий, сооружений, строений, расположенных на соответствующем земельном участке.
Такой запрет не распространяется на реконструкцию объектов капитального строительства, использование которых предусмотрено ч. 8 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации ["Земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия"] или реконструкция которых не приведет к изменению вида разрешенного использования земельного участка.
Установлено, что такой запрет на строительство и реконструкцию подлежит снятию по заявлению собственника соответствующего земельного участка, которое подается в исполнительный орган государственной власти в течение месяца после внесения этим собственником платы за снятие такого запрета. Причем размер платы за снятие такого запрета не может превышать 80% от кадастровой стоимости земельного участка.
В силу изменений, внесенных Законом N 212-ФЗ в Закон N 137-ФЗ, порядок установления и снятия запрета на строительство и реконструкцию утверждается законом субъекта Российской Федерации.
Заметим также, что Закон N 212-ФЗ внес изменения и в ст. 57 БК РФ, согласно которым плата за снятие запрета на реконструкцию, строительство зданий, строений, сооружений на земельном участке подлежит зачислению в бюджет субъектов Российской Федерации по нормативу 100%.
Данные изменения, внесенные в БК РФ, вступают в силу с 1 января 2008 г.
Ко второй категории отнесены все иные лица, не названные в вышеприведенном перечне.
Такие лица, являющиеся собственниками расположенных на земельных участках зданий, сооружений, строений, приобретают до 1 января 2010 г. земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, по цене, устанавливаемой субъектами Российской Федерации, в населенных пунктах с численностью населения:
- свыше 3 млн человек - в размере от пяти до тридцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;
- от 500 тыс. до 3 млн человек в размере от пяти - до семнадцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;
- до 500 тыс. человек, а также за пределами границ населенных пунктов - в размере от трех до десятикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка.
Кроме того, определено, что до установления субъектом Российской Федерации цены земельного участка применяется минимальный для соответствующей местности размер ставки земельного налога за единицу площади земельного участка.
Необходимо заметить, что согласно прежней редакции Закона N 137-ФЗ при продаже земельного участка к его стоимости применялся поправочный коэффициент, учитывавший основной вид использования расположенных на земельном участке здания, строения, сооружения. Поправочные коэффициенты, учитывавшие основные виды использования, утверждались Правительством РФ в размере от 0,7 до 1,3.
После вступления в силу Закона N 212-ФЗ правила по применению такого коэффициента упраздняются.
Пункт 2 ст. 3 Закона N 137-ФЗ изложен в новой редакции.
Юридические лица, кроме государственных и муниципальных учреждений, казенных предприятий, а также органов государственной власти и органов местного самоуправления, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность, религиозные организации, кроме того, - переоформить на право безвозмездного срочного пользования по своему желанию до 1 января 2010 г.
Ранее, то есть до вступления в силу Закона N 212-ФЗ, этот срок истекал 1 января 2008 г.
Законом N 212-ФЗ также установлено, что юридические лица могут переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, на которых расположены:
- линии электропередачи;
- линии связи;
- трубопроводы;
- дороги;
- железнодорожные линии
и другие подобные сооружения (линейные объекты), -
на право аренды таких земельных участков или приобрести такие земельные участки в собственность до 1 января 2013 г. по ценам, предусмотренным для обеих категорий лиц (в зависимости от того, к какой категории принадлежит то или иное лицо-заявитель).
Если Закон N 137-ФЗ (в прежней редакции) в отношении размера арендной платы предусматривал только то, что арендная плата за использование земельных участков устанавливалась в соответствии с решением Правительства РФ, а кроме того, утверждал только верхнюю границу платы для отдельных случаев (во-первых, платы за использование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и занятых объектами транспортных систем естественных монополий; во-вторых, платы за использование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в районах Крайнего Севера), то в новой редакции ст. 3 Закона N 137-ФЗ содержатся более развернутые положения по данному вопросу.
В настоящее время все правила, касающиеся определения размера арендной платы за использование вышеуказанных земельных участков, распространяются на все такие земельные участки без учета двух вышеприведенных факторов.
В частности, Закон N 212-ФЗ установил, что арендная плата за использование этих земельных участков определяется в соответствии с положениями ЗК РФ, которые сводятся к следующему.
Порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Размер арендной платы является существенным условием договора аренды земельного участка.
Если по истечении трех лет с даты предоставления в аренду земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства, за исключением случаев предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства, не введен в эксплуатацию построенный на таком земельном участке объект недвижимости, арендная плата за такой земельный участок устанавливается в размере не менее двукратной налоговой ставки земельного налога на соответствующий земельный участок, если иное не установлено земельным законодательством (п. 3 ст. 65 ЗК РФ).
В ст. 3 Закона N 137-ФЗ (в ред. Закона N 212-ФЗ) также определено, что размер арендной платы за год утверждается в пределах:
- 2% кадастровой стоимости арендуемых земельных участков;
- 0,3% кадастровой стоимости арендуемых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения;
- 1,5% кадастровой стоимости арендуемых земельных участков, изъятых из оборота или ограниченных в обороте.
Кроме того, согласно установленным Законом N 212-ФЗ правилам порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом верхняя ставка арендной платы не может превышать вышеуказанные верхние пределы за год.
Законом N 212-ФЗ также установлено правило, согласно которому собственники зданий, сооружений, строений вправе приобрести в собственность находящиеся у них на праве аренды земельные участки независимо от того, когда был заключен договор аренды этих земельных участков - до или после вступления в силу ЗК РФ.
Наконец, получила закрепление на законодательном уровне еще одна гарантия соблюдения прав определенных категорий лиц.
В частности, земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, сооружения, строения, находящиеся на день введения ЗК РФ в собственности общероссийских общественных организаций инвалидов и организаций, единственными учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов, предоставляются в собственность вышеуказанных организаций бесплатно.
Статья 4 Закона N 212-ФЗ вносит изменения в Федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон N 178-ФЗ).
В частности, изменены методы оценки земельных участков государственных и муниципальных предприятий, подлежащих приватизации.
Согласно прежней редакции п. 3 ст. 11 Закона N 178-ФЗ стоимость земельных участков принималась равной пятикратному размеру ставки земельного налога за единицу площади земельных участков в поселениях с численностью населения свыше 500 тыс. человек или трехкратному размеру ставки земельного налога в остальных случаях.
Пунктом 3 ст. 11 Закона N 178-ФЗ (в ред. Закона N 212-ФЗ) установлено, что стоимость земельных участков принимается равной их кадастровой стоимости в случае создания открытого акционерного общества путем преобразования унитарного предприятия.
В иных случаях стоимость земельных участков принимается равной рыночной стоимости земельных участков, определенной в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности.
Изменения также внесены и в п. 7 ст. 28 Закона N 178-ФЗ, ранее содержавший положения, дублирующие правила п. 1 ст. 2 Закона N 137-ФЗ в части утверждения пределов выкупной цены за земельные участки.
Изложенный же в редакции Закона N 212-ФЗ п. 7 ст. 28 Закона N 178-ФЗ устанавливает, что предоставление земельных участков собственникам расположенных на этих земельных участках зданий, сооружений, строений в аренду или в собственность осуществляется в порядке и на условиях, которые предусмотрены земельным законодательством.
Таким образом, законодатель упразднил имевшее место дублирование норм права.
Статья 5 Закона N 212-ФЗ ввела ряд изменений в Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" в части положений, касающихся распоряжения имуществом государственных и муниципальных предприятий.
Установлено, что государственное или муниципальное предприятие, являющееся арендатором земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не имеет права:
- сдавать такой земельный участок в субаренду;
- передавать свои права и обязанности по договору аренды другим лицам (перенаем);
- отдавать арендные права в залог;
- вносить арендные права в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или в качестве паевого взноса в производственный кооператив.
Аналогичные ограничения в распоряжении имуществом установлены и для казенных предприятий - арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Статья 6 Закона N 212-ФЗ вносит изменения в КоАП РФ в части установления ответственности для юридических лиц и для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, за нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность.
Совершение такого административного правонарушения влечет наложение административного штрафа в размере от 20 тыс. руб. до 100 тыс. руб.
Статья 6 Закона N 212-ФЗ, устанавливающая административную ответственность, вступает в силу с 1 января 2011 г.